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什么是邊民互市？
邊民互市怎么就和走私糾纏不清了？
還能繼續(xù)下去嗎？
從1984年起步到2020年，“邊民互市”走過(guò)了36年。
它造就了一批興邊富民的產(chǎn)業(yè)明星，但也一度和“走私犯罪”難舍難分，一系列邊貿(mào)走私案爆出，一批批業(yè)內(nèi)人員被送往監(jiān)獄，一個(gè)越來(lái)越大的“邊貿(mào)困局”逐漸浮現(xiàn)。
德和衡海關(guān)法團(tuán)隊(duì)一直深入關(guān)注“邊民互市”法律問(wèn)題。我們將通過(guò)此文，從源頭開始理清邊民互市這36年的苦辣酸甜。
太長(zhǎng)不看版：
第一，什么是邊民互市？
邊民在我國(guó)邊境地區(qū)陸路邊境20公里以內(nèi)，在政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或集市上，針對(duì)生活用品，進(jìn)行單人單日不超過(guò)8000元的貿(mào)易活動(dòng)。
第二，我國(guó)對(duì)于邊民互市都有什么規(guī)定？
國(guó)家層面最新的規(guī)定是1996年的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。
第三，邊民互市真的幫助邊區(qū)人民脫貧致富了嗎？
36年來(lái)，極大促進(jìn)了邊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第四，海關(guān)對(duì)于邊民互市是什么樣的態(tài)度？
規(guī)范管理+便利通關(guān)；鼓勵(lì)發(fā)展+嚴(yán)打走私。
第五，邊民互市發(fā)展的出路在哪里？
合規(guī)經(jīng)營(yíng)+完善立法+合理執(zhí)法+正確引導(dǎo)。
一、什么是“邊民互市”？
目前，各行業(yè)都在積極復(fù)工復(fù)產(chǎn)。各地邊貿(mào)口岸也在陸續(xù)恢復(fù)。
2020年2月26日，邊貿(mào)大省廣西下發(fā)《關(guān)于全面恢復(fù)邊民互市貿(mào)易的通知》。云南省的19個(gè)邊民互市市場(chǎng)，也已于2月28日全部復(fù)市…
邊貿(mào)口岸恢復(fù)是在恢復(fù)什么？邊貿(mào)市場(chǎng)是一種什么樣子的貿(mào)易方式？
答案就是，邊民互市貿(mào)易。
邊民互市的歷史淵源
以桂越邊境為例，兩國(guó)相鄰，自古以來(lái)經(jīng)濟(jì)交往甚密。公元1084年，中越兩國(guó)首次勘定邊界，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了邊境貿(mào)易，分為朝貢貿(mào)易和民間貿(mào)易，在越桂邊境出現(xiàn)了貿(mào)易場(chǎng)所。
所謂“大凡國(guó)土相連的國(guó)家，不管政治界線為如何劃分，此二國(guó)民間之貿(mào)易交通，當(dāng)然會(huì)發(fā)生的......惟限于為邊界住民之必需品，給與減兌，邊界貿(mào)易，免而不爭(zhēng)，亦是常有之事。”[i]晚清中法戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府開放廣西龍州等通商口岸，桂越邊境的互市貿(mào)易隨之發(fā)展起來(lái)，每逢趕圩日（“圩”即集市），中越邊民紛紛至圩場(chǎng)交易貨物。這就是邊民互市的起源。
桂越邊境的互市直到解放前夕才沉寂下來(lái)。直至1984年，邊民互市恢復(fù)。那么，現(xiàn)代意義上的邊民互市到底是什么？
我國(guó)的邊民互市貿(mào)易，是“邊民在我國(guó)邊境地區(qū)陸路邊境20公里以內(nèi)，在經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或集市上進(jìn)行的不超過(guò)規(guī)定的金額限制的一種商品交換活動(dòng)。”[ii]
邊民互市貿(mào)易，還是一種海關(guān)監(jiān)管方式。在海關(guān)總署發(fā)布的《貿(mào)易方式代碼表》中，邊民互市貿(mào)易屬于最后一種“其他”，代碼為9900。
邊民互市促經(jīng)濟(jì)，邊境綻開貿(mào)易花
邊民互市貿(mào)易已經(jīng)成為邊境貿(mào)易的重要組成部分。
從1984年到現(xiàn)在36年間，邊民互市貿(mào)易在穩(wěn)定邊境治安，促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是助力邊境貧困縣脫貧致富等方面發(fā)揮了巨大的作用。對(duì)于云南、廣西、西藏這些邊陲地區(qū)來(lái)說(shuō)，互市貿(mào)易一直都是興邊富民、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。
1、邊民互市的重要作用
多年來(lái)，邊境貿(mào)易成為推動(dòng)我國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量和對(duì)外開放、興邊富民的重要抓手。
國(guó)務(wù)院《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》指出，“實(shí)施興邊富民行動(dòng)，對(duì)于推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，提高各族群眾生活水平，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，鞏固祖國(guó)邊防，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，增進(jìn)中外睦鄰友好具有特殊重要意義。”
而邊民互市就是興邊富民的重要舉措之一。
邊民互市的三大作用
2、邊民互市在各邊區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀
目前我國(guó)在內(nèi)蒙、新疆、西藏、廣西、云南、黑龍江、吉林、遼寧等8個(gè)陸路邊境省份中存在邊民互市貿(mào)易。經(jīng)過(guò)36年的發(fā)展，已經(jīng)有數(shù)以百計(jì)的邊貿(mào)互市點(diǎn)。其中，邊貿(mào)大省廣西有25個(gè)國(guó)家級(jí)口岸，26個(gè)邊民互市點(diǎn)；云南省有24個(gè)國(guó)家級(jí)口岸，19個(gè)邊民互市點(diǎn)。
靠山吃山，靠水吃水，靠著口岸做邊貿(mào)。2019年，云南省互市貿(mào)易進(jìn)出口總額272億元，互市貿(mào)易同比增長(zhǎng)12.8%，互市貿(mào)易占全省外貿(mào)額比重11.7%。[i]2018年，廣西省邊民互市貿(mào)易進(jìn)出口541.5億元，占全省外貿(mào)額比重13.2%。[ii]
邊民互市36年，還涌現(xiàn)出了許多特色地域模式。
欣欣向榮下，問(wèn)題不容忽視
一是地方保護(hù)和區(qū)域間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。一些邊貿(mào)市縣為了爭(zhēng)搶貨源和客流量，采取暗補(bǔ)免稅額、降低邊民管理費(fèi)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段。這種地區(qū)之間不計(jì)成本的惡性競(jìng)爭(zhēng)，完全以本區(qū)內(nèi)的互市貿(mào)易額為導(dǎo)向，不僅僅給海關(guān)的規(guī)范管理造成困難，也違背了邊民互市政策的初衷。
二是商品質(zhì)量之殤。侵權(quán)商品、假冒偽劣商品新聞時(shí)時(shí)爆出。邊民互市貿(mào)易商品以日用雜貨為主，不法商人采取偽、瞞報(bào)、藏匿等方式，進(jìn)出侵權(quán)商品、不合格商品，抹黑了邊民互市商品的市場(chǎng)形象。
三是邊民互市貿(mào)易發(fā)展面臨的最大問(wèn)題，是假借邊民互市走私時(shí)有發(fā)生，走私大案不斷爆出，甚至形成了“邊民互市”困局，嚴(yán)重影響了政策推動(dòng)和行業(yè)發(fā)展。
二、邊民互市的“游戲規(guī)則”
這些年來(lái)國(guó)家層面法規(guī)政策如何演進(jìn)？
筆者通過(guò)下表，將1984年至今國(guó)家層面出臺(tái)的法規(guī)、政策進(jìn)行詳細(xì)梳理。
自1984年開始，國(guó)家層面對(duì)于邊民互市的發(fā)展一直是鼓勵(lì)、支持的態(tài)度，1996年出臺(tái)的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》首次對(duì)于邊民互市的開展進(jìn)行了原則性規(guī)定，此后并未對(duì)根本性問(wèn)題進(jìn)行修訂，而是通過(guò)限額的調(diào)高來(lái)體現(xiàn)對(duì)于互市貿(mào)易的支持。
近年來(lái)，多有聲音指出國(guó)家層面對(duì)于邊民互市的立法滯后，導(dǎo)致各地各行其道，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》明確提出要修訂《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。
2019年12月4日，商務(wù)部外貿(mào)司負(fù)責(zé)人在記者會(huì)中表示，國(guó)家支持邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，首先是要調(diào)整完善邊民互市貿(mào)易功能定位，鼓勵(lì)其多元化發(fā)展。為此，國(guó)家將采取多方面措施，比如修訂《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。再次對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，也表明國(guó)家層面始終關(guān)注邊民互市發(fā)展的態(tài)度。
從300到8000，政策演進(jìn)的過(guò)程中，最明顯的就是限額的變化。
1991年-1998年，邊民互市貿(mào)易剛剛興起的時(shí)期，國(guó)家大力支持促進(jìn)邊貿(mào)發(fā)展，所以對(duì)于額度不斷放寬。而自2008年至今12年來(lái)額度未進(jìn)行調(diào)整，綜合考慮近30年來(lái)人民幣購(gòu)買力的下降，可以看出，在邊民互市貿(mào)易發(fā)展逐漸成熟以后，國(guó)家已經(jīng)不再通過(guò)簡(jiǎn)單的調(diào)高免稅限額來(lái)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，而是開始引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范合規(guī)發(fā)展。
邊民互市的貿(mào)易流程是什么樣的？
黨的十八屆三中全會(huì)以后，海關(guān)總署有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)邊境貿(mào)易有關(guān)政策問(wèn)題進(jìn)行了解讀。筆者根據(jù)海關(guān)權(quán)威解讀，將邊民參與貿(mào)易的流程進(jìn)行了梳理[i]：
游戲規(guī)則中有幾條紅線：
一是主體只能是邊民，持有可證明邊民身份有效證件的我國(guó)公民和對(duì)方國(guó)家公民才可以參與邊民互市，任何的企業(yè)、公司或者其他組織都不行。
二是商品僅限生活用品。
三是互市商品在限額內(nèi)免稅：
≤8000 ---免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅；
>8000 ---對(duì)超出部分按照規(guī)定征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。
各地有哪些具體規(guī)則？
邊民互市是邊區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的貿(mào)易形式，所以各邊區(qū)政府紛紛對(duì)如何開展邊民互市作出具體的規(guī)定，但是也有的省份立法存在滯后。在此筆者僅列舉幾個(gè)重點(diǎn)地區(qū)的政策予以說(shuō)明：
1、廣西
2016年，廣西壯族自治區(qū)政府出臺(tái)《廣西邊民互市貿(mào)易進(jìn)出口商品管理規(guī)定》對(duì)邊民帶進(jìn)境商品的種類等管理措施進(jìn)行調(diào)整。取消邊民互市進(jìn)口的商品必須原產(chǎn)于越南的規(guī)定，只要是以滿足邊民生活需要為目的，均能享受互市貿(mào)易進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策。此前國(guó)務(wù)院和海關(guān)總署法規(guī)沒(méi)有第三國(guó)商品不予免稅的規(guī)定，廣西的規(guī)定曾經(jīng)成為此后案件中指控走私的重要依據(jù)，廣西政府關(guān)注到這個(gè)問(wèn)題，主動(dòng)修改了相關(guān)規(guī)定。
此外，此前邊民每人每日不得同時(shí)帶進(jìn)限額、限量管理兩類商品。如今邊民每人每日可帶進(jìn)限額、限量?jī)深惿唐罚們r(jià)值不超過(guò)免稅額度即可。《規(guī)定》的出臺(tái)極大推動(dòng)了邊境貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)。
2、內(nèi)蒙古
2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》，在互貿(mào)區(qū)的設(shè)立、管理等方面作出明確規(guī)定。邊民也可成立邊民互市合作社或互助組，與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，通過(guò)合作互助形式開展互市貿(mào)易，同時(shí)允許互市產(chǎn)品區(qū)外落地加工。
3、云南
邊貿(mào)大省云南，僅僅于1997年出臺(tái)《云南省邊民互市貿(mào)易進(jìn)口稅收管理的暫行辦法》，至今未確立省級(jí)層面對(duì)于邊民互市貿(mào)易的全面規(guī)定。2013年7月，昆明市人民政府官方網(wǎng)站刊登文章，指出云南是全國(guó)唯一沒(méi)有出臺(tái)邊民互市管理辦法的沿邊省份。
三、邊民互市，海關(guān)怎么管？
目前我國(guó)在8個(gè)省份的邊民互市貿(mào)易，分別由呼和浩特、滿洲里、烏魯木齊、拉薩、南寧、昆明、哈爾濱、長(zhǎng)春、大連等 9 個(gè)直屬海關(guān)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法工作。各互市點(diǎn)的隸屬海關(guān)則是邊民互市監(jiān)管的第一線。
加強(qiáng)正面引導(dǎo)，推行智慧監(jiān)管
1、海關(guān)總署
多年來(lái)，海關(guān)總署一直通過(guò)加強(qiáng)正面監(jiān)管、推行智慧監(jiān)管，積極推動(dòng)邊民互市的規(guī)范化發(fā)展。2020年全國(guó)海關(guān)工作會(huì)議中，海關(guān)總署明確指出，要推進(jìn)物流監(jiān)控智能化、信息化建設(shè)，推廣旅檢“無(wú)感通關(guān)”等通關(guān)模式，規(guī)范邊民互市貿(mào)易監(jiān)管。
自2015年以來(lái)，海關(guān)總署副署長(zhǎng)、副司長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)紛紛到基層邊民互市點(diǎn)調(diào)研，了解互市發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)和遇到的困難，針對(duì)性的予以推進(jìn)解決。
為進(jìn)一步規(guī)范邊民互市貿(mào)易監(jiān)管，優(yōu)化作業(yè)流程，實(shí)現(xiàn)互市監(jiān)管信息統(tǒng)一，2019年5月，海關(guān)總署選取全國(guó)9個(gè)直屬海關(guān)作為試點(diǎn)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一版邊民互市貿(mào)易信息化系統(tǒng)的運(yùn)行。
2、各直屬、隸屬海關(guān)
積極響應(yīng)海關(guān)總署的號(hào)召，近年來(lái)各直屬、隸屬海關(guān)也紛紛推出針對(duì)邊民互市的利好政策：
如，昆明海關(guān)對(duì)于實(shí)施紙質(zhì)報(bào)關(guān)和無(wú)紙化通關(guān)的邊民互市點(diǎn)進(jìn)行分別管理，實(shí)施無(wú)紙化通關(guān)作業(yè)的邊民互市點(diǎn)，中方邊民指紋、人臉等身份信息由地方主管部門采集并確認(rèn)，邊民攜運(yùn)商品進(jìn)出邊民互市貿(mào)易點(diǎn)，由本人通過(guò)邊民互市信息化管理系統(tǒng)實(shí)施自主申報(bào)，極大提高通關(guān)效率。
如，2016年以來(lái)，滿洲里互貿(mào)區(qū)陸續(xù)投入一千余萬(wàn)元，創(chuàng)新性打造了滿洲里市中俄互市貿(mào)易信息化系
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